TOMA DE TIERRAS¿Las ocupaciones de suelo como política de vivienda?
Por María Cristina Cravino
Análisis

La toma de tierras en distintos puntos del país revivió un debate urgente sobre el acceso al suelo. Entre el punitivismo y las acusaciones legalistas, sobrevive el eternamente postergado derecho a la vivienda digna.

Foto de portada: German Romeo Pena.

Las ocupaciones (nos gusten o no) son una forma de acceso al suelo urbano para los sectores populares en toda América Latina y otras regiones del mundo. ¿Por qué? Porque muchas familias no pueden acceder al mercado del suelo o la vivienda y las políticas públicas de oferta de vivienda o suelo urbano servido son muy escasas en relación a la demanda. Es más, desde hace unas décadas ni siquiera existe mercado del suelo urbano para sectores populares, ya que los desarrolladores inmobiliarios concentran las ofertas solo para sectores medio altos, particularmente a partir de urbanizaciones cerradas. Por lo cual, a muchos grupos sociales de escasos recursos no les queda otra opción que ocupar suelo. Pero es muy importante aclarar que el suelo que se ocupa está en condición de abandono y no se toma cualquier propiedad, como se hace suponer en los medios de comunicación. La realidad no se ajusta a las leyes o las leyes no se ajustan siempre a la realidad (luego desarrollaremos esta cuestión). Denominarlas “usurpaciones” es sólo entenderlas desde una mirada punitivista. Las necesidades sociales nunca deben ser comprendidas desde el Código Penal. Como fenómenos sociales o habitacionales deben llamarse ocupaciones, asentamientos, villas o si se quiere barrios populares, tal como los denomina el registro oficial (Registro Nacional de Barrios Populares). No se debe criminalizar la pobreza.

Esta cuestión expresa un hiato entre los derechos reconocidos constitucionalmente y las respuestas del Estado. Por esta razón, como los Estados no pueden dar respuesta al problema, toleran las ocupaciones porque, de alguna forma, resuelven lo que no pueden (o no están dispuestos a) ofrecer. De esta forma, las tomas de tierra son una válvula de escape al problema del acceso al suelo y a la vivienda. Estas tolerancias son en la práctica reguladas: cuando suceden oleadas (de hecho las hay más o menos cada una década o más seguido aún) surge la necesidad de impedir que se active un “efecto contagio”. Otra forma de regulación es que no son toleradas cuando alteran el orden urbano, es decir, si se dan en un lugar de buena localización son desalojadas; pero si se dan en un lugar poco visible, tienden a ser consentidas. Obviamente hay excepciones y en los últimos años se agudizaron las expulsiones en modalidades cada vez más violentas. Por otra parte, las periferias comienzan a ser disputadas porque son utilizadas desde hace algunas décadas para desarrollos inmobiliarios de sectores de alta renta. Antes, las tierras ocupadas eran las que no podían ser utilizadas por mercado, por ejemplo, por ser inundables. Hoy en día, por medio de grandes inversiones, son rellenadas y así se desarrollaron muchas de las urbanizaciones cerradas de las últimas décadas. Esto estrecha los márgenes de suelo disponible para construir asentamientos populares tratando de no ser percibidos.

Podemos decir que es una forma institucionalizada porque hay reglas del juego y porque los Estados los reconocen más temprano que tarde. Es más, es entendido como forma de acceso a la ciudad. Desde 1976, la agencia de Hábitat de Naciones Unidas propone a los Estados que no desalojen los asentamientos populares y en cambio plantea radicarlos y ayudar a los habitantes a construir sus barrios y viviendas. En Argentina existen desde 1983 políticas de radicación de villas y asentamientos. Algunas normas claves que podemos mencionar son la que en 1991 dieron origen a la Comisión de Tierras Fiscales Nacionales (Programa Arraigo), que regularizaba dominialmente las ocupaciones en tierras fiscales nacionales (luego fue cambiando el nombre del organismo a cargo). Otro de los antecedentes normativos es la Constitución de la Ciudad de Buenos Aires, que en su artículo 31 fija como criterio la radicación de villas. También la Ley Bonaerense 14.449 de acceso justo al hábitat de 2012, que establece diferentes pautas e instrumentos para intervenir en los asentamientos populares y captar suelo urbano para políticas de vivienda. Recientemente, en el año 2018, se aprobó el Régimen de regularización dominial para la integración sociourbana (ley 27.453). Todo esto además de numerosos programas de mejoramiento de asentamientos y villas desde 1983 hasta la fecha.

Como todo conflicto, para comprenderlo hay que analizar las partes y qué es lo que está en disputa.

Foto: German Romeo Pena.

En primer lugar, se encuentran los ocupantes. Ellos son personas con necesidades habitacionales. Todas las familias necesitan un lugar en la ciudad. El déficit de acceso al suelo y la vivienda es estructural en la Argentina, pero más aún en zonas como el conurbano bonaerense. En el contexto de pandemia esto se vio agravado para aquellas familias que alquilan un cuarto en un asentamiento, departamento o una casa en un barrio formal. También algunos tuvieron dificultades de convivencia en contexto de hacinamiento. Ellos son los que están participando de las ocupaciones de suelo. Es importante marcar que los pobladores están dispuestos a pagar pero en cuotas accesibles y para eso solicitan que el Estado haga lo que no hace el mercado y se las venda a bajo precio.

En segundo lugar, se encuentran los propietarios de los terrenos. Aquí nos encontramos con que los predios ocupados son los que se encuentran abandonados o en proceso de especulación urbana. El abandono de los terrenos obedece a varias razones: desinterés en su cuidado, problemas sucesorios o directamente se encuentran esperando que se valorice el suelo mediante la llegada de servicios públicos o la urbanización en los entornos. También hay predios que se encuentran desocupados porque no pueden ser colocados en el mercado por ser zonas inundables o por estar zonificados como rurales.

En tercer lugar se encuentra el Estado con diferentes agencias. En este caso encontramos posiciones y acciones contradictorias y cambiantes. Por un lado, los gobiernos reconocen la existencia de asentamientos populares que surgieron de tomas de tierras. Allí se desarrollan programas de mejoramiento barrial de diferentes características y procesos de regularización dominial. Esas son las políticas ex post y es el reconocimiento de que el Estado llega tarde. El reconocimiento de que lo que hizo la gente fue urbanizar de forma autogestiva. También, en algunos momentos, los gobiernos desalojan asentamientos (sin intervención de la Justicia), por lo general de reciente formación pero también algunos de larga data. Dentro de la Justicia las respuestas también fueron contradictorias. Es frecuente la acción del fuero penal que ordena desahucios; la mayoría de las veces, sin cumplir los protocolos vigentes. Desde el Código Civil existe la figura de la “usucapión”, que permite por medio de acciones judiciales obtener la propiedad de un predio que se ocupa durante veinte años de forma continua. Entonces, para una parte de la ley, sería legal ocupar tierra abandonada si esta ocupación lleva suficiente tiempo. A su vez, el fuero contencioso y administrativo en muchos casos veló por los ocupantes y, si aceptaba desalojos, pedía garantizar el acceso a la vivienda. Las defensorías suelen vigilar por los derechos de los ocupantes, aunque en algunos casos llegaron tarde o no lo hicieron. El Poder Legislativo vota muchas veces expropiaciones de tierras de asentamientos en tierras privadas para su regularización dominial. Podríamos seguir con las precisiones -aunque sería muy largo- pero vemos que no todo es tan claro o lineal, sino que hay disputas internas de cómo concebir la “cuestión”.

En cuanto a los dirigentes, es mucho más complejo de explicar. Simplificando, se hace referencia a “punteros”. Esta última palabra sólo alude a la mirada prejuiciosa sobre las dirigencias barriales. Los barrios adoptan diferentes formas organizativas y de representación que plantean las demandas a los diferentes gobiernos. Dirigentes de partidos políticos de absolutamente todo el espectro político acuden a los barrios a la hora de buscar votos, algunos a partir de relaciones estables de articulación y apoyo y otros sólo para los tiempos electorales, pero eso no tiene nada que ver con las dirigencias barriales, que pueden estar o no identificadas con alguna fuerza política. Las organizaciones territoriales actualmente se encuentran estigmatizadas, pero son las que de forma autogestiva organizan las ocupaciones social y espacialmente, mejoran el hábitat y hasta en ocasiones la vivienda. Son los que garantizan que los que ocupan sean familias con necesidades y no “oportunistas”, buscan que no se asienten miembros de organizaciones delictivas que en algunos casos intentan disputar espacios en las nuevas tomas, etc. Las organizaciones, en este caso barriales, son parte de la vida social (las hay en todos los sectores sociales, económicos, culturales, religiosos, etc.) y no habría por qué cuestionarlas, más aún en caso de personas con innumerables necesidades. Fueron las que organizaron la ayuda y el cuidado en la pandemia.

Foto: German Romeo Pena.

No obstante, en los últimos años hubo transformaciones que cambiaron algunos aspectos:

  • En los barrios comenzó a desarrollarse en las últimas décadas un submercado de alquiler de cuartos con baño compartido, departamentos (por lo general pequeños) y viviendas. En el caso de la ciudad de Buenos Aires este tiene muchísimo peso, llegando en algunos casos a que la mitad de la población tenga condición de arrendatario. Eso complejiza aún más las cosas porque, en contexto de crisis como la provocada por la pandemia, los inquilinos no pueden pagar la renta y son desalojados en grandes cantidades.
  • En algunas ocupaciones aparecen actores del delito instalándose en los barrios de reciente origen (y también en algunos consolidados) y alteran todas las formas organizativas, impidiendo desarrollar muchas de las actividades solidarias y autogestivas.
  • Fueron creciendo los casos (que de todas formas son minoritarios por ahora) de loteamientos piratas (llamados “truchos” en la jerga local) realizados por desarrolladores clandestinos y en algunos casos por grupos delictivos que despliegan entre los habitantes acciones de extorsión y violencias. Este fenómeno nunca puede ser confundido con ocupaciones.

Frente a esta situación se cuenta con herramientas como las leyes citadas, que deberían ampliarse en cuanto a su ejecución y presupuesto. En la agenda pública se encuentra una secretaria del flamante Ministerio de Desarrollo Territorial y Hábitat dedicada a los asentamientos populares y que estuvo muy activa en relación a la emergencia. En lo presupuestario se están generando fuentes como el impuesto PAIS y el tema está contemplado en el reciente proyecto de contribución a las grandes fortunas en la emergencia del COVID 19. De todas formas, está destinado a los barrios existentes, aunque resta por incorporar muchos que no están registrados. Modificar las formas de acceso al suelo urbano implica una inversión muy fuerte. Me pregunto si hay consenso para que se redirecciones dinero a ese destino. Por otra parte, dentro de este ministerio se desarrolla un plan de suelo urbano, que actuaría como acción preventiva. Tiene la presión de que su escala sea relevante, pero para esto será fundamental el compromiso de los gobiernos provinciales y municipales para contribuir a su realización. También que estos últimos estén dispuestos a penalizar tributariamente con los instrumentos disponibles el suelo vacante abandonado e impedir los emprendimientos inmobiliarios fuera de norma (muchos barrios cerrados también fueron reconocidos ex post).

Foto: German Romeo Pena.

Finalizando, es central no estigmatizar a quienes tienen necesidades habitacionales y que se ven obligados a hacer lo que no querrían: ocupar tierra. No lo quieren hacer, además, porque implica mucho sacrificio y vivir en difíciles condiciones durante un prolongado tiempo. No son ellos los responsables de la falta de oportunidades para acceder a suelo urbano servido o a una vivienda.  Es necesario investigar y juzgar a los actores que especulan con las necesidades de los sectores populares y realizan estafas mediante los loteos piratas. Por último, debemos incorporar en el marco normativo la función social y ambiental de la propiedad porque no es ético que haya familias sin tierra y suelo vacante sin utilizar que tribute montos irrisorios e incluso ni siquiera los pague.

Si no se toman medidas la única política de acceso urbano para una franja de los sectores populares (los que no tienen ingresos para alquilar o comprar suelo o viviendas en el mercado formal) es ocupar suelo en desuso. Es decir, la política de vivienda será permitir que se conformen asentamientos (en paralelo a acciones de desalojo de acuerdo a la localización de la toma, el contexto político o algunas decisiones judiciales) y luego desplegar programas de regularización dominial y de mejoramiento de barrios.

Fuente: Café de las Ciudades.